El proceso de transformación institucional que vive el sector forestal en Chile, impulsado por la creación del Servicio Nacional Forestal (SERNAFOR), abre una etapa para repensar y fortalecer la gestión del bosque nativo y los instrumentos que la regulan, como los planes de manejo forestal. A medida que se avanza hacia una estructura pública más robusta y con mayores facultades, resulta fundamental analizar las implicancias que tendrá esta nueva institucionalidad para quienes dependen, directa o indirectamente, de su funcionamiento técnico y administrativo, en medio de las controversias en Chile.
Luego de años de debate legislativo marcado por controversias respecto a sus atribuciones y alcances, todo indica que el SERNAFOR finalmente contará con carácter vinculante en la definición de áreas degradadas, una competencia largamente esperada por el mundo técnico. Esta atribución reconoce la trayectoria de CONAF en la caracterización de ecosistemas forestales y abre paso a una articulación más efectiva con el Servicio de Biodiversidad y Áreas Protegidas (SBAP), pieza clave en la nueva institucionalidad ambiental del país. No obstante, para comprender plenamente este escenario, es necesario comenzar por el origen de las controversias en Chile.
¿Qué es un plan de manejo?
El Plan de Manejo Forestal (PMF) es un instrumento legal y técnico que permite planificar la gestión del patrimonio ecológico de un predio o el aprovechamiento sustentable de sus recursos forestales. Según la Ley N° 20.283 sobre Recuperación del Bosque Nativo y Fomento Forestal, este instrumento debe presentarse ante la Corporación Nacional Forestal (CONAF) para obtener autorización previa a cualquier acción de corta de bosque nativo y/o plantaciones, sin importar el tipo de tenencia del suelo (MINAGRI & CONAF, 2024; Ulibarry, 2018).
El PMF tiene como objetivo principal resguardar la diversidad biológica, garantizando la mantención de las condiciones que permiten la evolución y el desarrollo de las especies y ecosistemas. Adicionalmente, debe asegurar la protección del suelo y la calidad de las aguas del sitio objetivo de intervención (Ulibarry, 2018).
Existen dos categorías principales de planes de manejo (Ulibarry, 2018):
- Plan de Manejo de Preservación: su foco está en la conservación de la
biodiversidad y el equilibrio ecológico, sin fines productivos asociados. - Plan de Manejo Forestal (en sentido estricto): tiene como finalidad el
aprovechamiento del bosque nativo y plantaciones para la obtención de bienes
madereros u otros productos forestales, siempre bajo principios de
sustentabilidad.
En términos prácticos, el PMF detalla las especies a cortar, la superficie de intervención, el tipo de cobertura existente y las acciones de compensación o reforestación propuestas. Este instrumento se ha transformado en una pieza clave para compatibilizar la actividad forestal y el desarrollo de proyectos con la normativa ambiental vigente, especialmente en obras civiles, viales o de cambio de uso de suelo (Ulibarry, 2018).
Contexto histórico de los Planes de Manejo en Chile
La implementación de los PMF en Chile ha sido parte de un proceso de institucionalización progresiva de la gestión del bosque nativo, en respuesta a décadas de sobreexplotación y pérdida de cobertura forestal (Aguayo et al., 2009). Antes de la promulgación de la Ley N° 20.283 en 2008, el bosque nativo en Chile se encontraba legalmente desprotegido, con una normativa dispersa y escasas herramientas regulatorias efectivas (Aprobosque et al., 2022).
Durante el siglo XX, especialmente con el DL N° 701 de 1974, el foco estatal estuvo orientado a fomentar las plantaciones forestales, lo que implicó en muchos casos el reemplazo de bosque nativo por especies exóticas. Si bien este decreto tuvo impactos positivos en términos de superficie forestal total, no incluyó instrumentos concretos para la preservación del bosque nativo ni mecanismos de planificación sustentable (Aprobosque et al., 2022; Paredes, 2024).
La creación de la Ley N° 20.283 supuso un cambio de paradigma, estableciendo que toda corta de bosque nativo debía contar con un plan de manejo aprobado por CONAF. Esta exigencia buscó dar mayor control técnico sobre las intervenciones, considerando criterios de sustentabilidad ecológica, recuperación de suelos y conservación de biodiversidad (MINAGRI & CONAF, 2024).
Sin embargo, la implementación del sistema de PMF ha estado marcado por trabas administrativas, largos plazos de evaluación, criterios dispares entre regiones y escasa fiscalización posterior (Aprobosque et al., 2022; Cubillos, 2020; Navarro & Rivera, 2013; Proyecto Tayú et al., 2024), lo que ha generado frustración tanto en actores productivos como en consultores forestales. CONAF, al ser una corporación de derecho privado con funciones públicas, ha operado históricamente con limitada capacidad jurídica y operativa, lo que ha dificultado su rol como garante técnico de los PMF (OECD, 2024; Paredes, 2024; Proyecto Tayú et al., 2024).
En este contexto, la creación del Servicio Nacional Forestal (SERNAFOR), como nuevo organismo público, representan una oportunidad para redefinir el marco institucional que regula estos instrumentos (MINAGRI & CONAF, 2024), razón por la cual resulta fundamental analizar sus posibles implicancias en la eficiencia y calidad de la evaluación de los planes de manejo forestal en Chile.
Fortalezas y debilidades del Plan de Manejo como herramienta de gestión forestal
Los PMF constituyen un instrumento fundamental dentro de la gobernanza forestal en Chile, ya que permiten condicionar legalmente la intervención del bosque nativo bajo criterios de sustentabilidad (Ulibarry, 2018). Sin embargo, como herramienta de política pública, presentan importantes fortalezas y debilidades, tanto desde una perspectiva operativa como institucional (OECD, 2024).
Fortalezas:
- Control del uso del suelo y protección del bosque nativo: el PMF funciona como un filtro legal ante la deforestación no planificada o las actividades de cambio de uso de suelo no autorizadas, permitiendo evaluar técnica y ambientalmente los efectos de cada intervención.
- Herramienta técnica de planificación predial: otorga un marco estructurado para la gestión de predios con bosque nativo, integrando variables como tipo de cobertura vegetal, pendientes, capacidad de uso del suelo, tipos de corta y compromisos de reforestación o conservación.
- Instrumento articulador con otros sistemas: al estar vinculado a la Ley 20.283, puede relacionarse con sistemas de incentivos (bonificaciones), evaluaciones ambientales y catastros nacionales de vegetación.
Debilidades:
- Lento proceso de aprobación: uno de los principales reclamos del sector es el tiempo que toma la revisión y aprobación de los planes por parte de CONAF lo que en la práctica retrasa proyectos productivos, civiles o de restauración.
- Escaso monitoreo y fiscalización posterior: una vez aprobado, la supervisión sobre la correcta ejecución del plan es limitada, debido a falta de recursos humanos y tecnológicos, lo que afecta la trazabilidad de las medidas comprometidas.
- Inseguridad jurídica: las diferencias en los criterios técnicos entre regiones y la inexistencia de una entidad pública con atribuciones plenas genera incertidumbre tanto para los propietarios, como para los consultores que elaboran los planes.
- Alta carga administrativa sin enfoque ecosistémico: la tramitación del PMF muchas veces está centrada en aspectos formales o numéricos (áreas, especies, volúmenes), sin considerar suficientemente las funciones ecológicas del bosque ni el contexto socio territorial de los predios.
El nuevo rol del SERNAFOR en la aprobación de Planes de Manejo
El nuevo Servicio Nacional Forestal (SERNAFOR) -actualmente en su último trámite legislativo-, plantea un cambio estructural en el modelo de gobernanza forestal en Chile. Esta nueva institucionalidad busca reemplazar a la actual CONAF, transformando una corporación de derecho privado en un servicio público y descentralizado, con personalidad jurídica y patrimonio propio dependiente del Ministerio de Agricultura. Su objetivo principal será la protección, conservación, restauración y uso sustentable de los bosques y demás formaciones vegetacionales, junto con sus servicios ecosistémicos.
Dentro de sus atribuciones más relevantes se encuentra la ejecución y coordinación de políticas forestales; la fiscalización de la normativa vigente en materias forestales; la mantención de catastros sobre ecosistemas, suelos degradados y áreas de interés forestal; y, especialmente, la emisión de informes técnicos vinculantes para la elaboración de planes de manejo de conservación y restauración ecológica en ecosistemas amenazados. Esto implica un fortalecimiento de su rol técnico en la gestión del territorio, así como una nueva autoridad en la definición de áreas degradadas, aspecto clave para la coordinación con el recientemente creado Servicio de Biodiversidad y Áreas Protegidas (SBAP), conforme a lo establecido en el artículo 4 del boletín N° 11.175-01 del proyecto de ley que crea el SERNAFOR.
Esto significa que el SERNAFOR asumirá el rol de autoridad competente en la evaluación y aprobación de Planes de Manejo Forestal (PMF), contando con un respaldo legal más sólido, mayor estabilidad institucional y una estructura organizativa coherente con los principios de la administración pública, lo que fortalecerá su capacidad técnica y regulatoria (Comisión Mixta – Congreso Nacional, 2025).
Potencial impacto en la aprobación de PMF:
- Mayor legitimidad técnica y jurídica: el traspaso de funciones a una institución pública podría solucionar la tensión que existe hoy con la CONAF, cuya doble naturaleza ha sido cuestionada.
- Unificación de criterios técnicos: la creación de un cuerpo normativo común y un sistema nacional de evaluación permitiría estandarizar la aprobación de planes, reduciendo la discrecionalidad entre regiones.
- Mejora en tiempos de respuesta: si se dota al SERNAFOR de suficientes recursos humanos y tecnológicos, podría aumentar la eficiencia de los procesos administrativos y mejorar los plazos de evaluación.
- Fortalecimiento del enfoque ecosistémico: se espera que el nuevo servicio integre una visión más integrada de los ecosistemas forestales, permitiendo planes de manejo que respondan no solo a lo productivo, sino también a lo ambiental y social.
El conflicto político vs. técnica en la gestión forestal.
Uno de los conflictos centrales que enfrenta la institucionalidad forestal en Chile es el equilibrio entre las decisiones técnicas y los intereses políticos. Cuando se habla del “carácter vinculante de lo político sobre lo técnico”, se refiere a situaciones en las que criterios técnicos son subordinados o desplazados por decisiones políticas, ya sea por presión de intereses económicos, por conveniencias administrativas o por conflictos ideológicos.
La creación del SERNAFOR como servicio público puede contribuir a una mayor legitimidad técnica, pero también abre el riesgo de una mayor exposición a influencias políticas, si no se garantiza una estructura técnica autónoma y transparente, situación advertida por la Agrupación de Ingenieros Forestales por el Bosque Nativo, en una declaración publicada en marzo de 2024 (Agrupación de Ingenieros Forestales por el Bosque Nativo A.G., 2025).
Lo anterior, va en línea con lo que advierte la OCDE (2024) en su informe Environmental Performance Review: Chile, “la institucionalidad ambiental y forestal en el país sigue fragmentada y requiere mayores garantías de independencia técnica para asegurar su efectividad en la implementación de políticas sostenibles”.
SERNAFOR: ¿oportunidad o amenaza para la gestión forestal?
La creación del SERNAFOR representa un hito en la modernización de la gobernanza forestal chilena. Sin embargo, su impacto en la eficiencia, calidad y sustentabilidad de la gestión forestal dependerá en gran medida de cómo se implemente institucionalmente, de los recursos que se le asignen y de las garantías que existan para proteger su autonomía técnica.
En términos conceptuales, la ley que crea el SERNAFOR amplía el enfoque tradicional del manejo forestal hacia una visión que incorpora la preservación de la biodiversidad, la adaptación al cambio climático y la protección de servicios ecosistémicos. Esto representa una gran oportunidad para que los PMF no sean meros instrumentos permisivos, sino herramientas activas de restauración y conservación (Comisión Mixta – Congreso Nacional, 2025).
Finalmente, y luego de años de discusión legislativa marcada por controversias sobre sus atribuciones y alcances, todo parece indicar que el SERNAFOR sí contará con carácter vinculante en la definición de áreas degradadas, una facultad que durante mucho tiempo estuvo en una zona gris institucional. Este avance es significativo, ya que releva la experiencia acumulada por CONAF en terreno, especialmente en la evaluación de planes de manejo y en la caracterización de ecosistemas forestales afectados por el deterioro ambiental.
Este nuevo rol no solo fortalece al SERNAFOR como institución técnica, sino que también abre la posibilidad de una coordinación más efectiva con el Servicio de Biodiversidad y Áreas Protegidas (SBAP), pieza clave en la nueva arquitectura institucional ambiental del país. La colaboración entre ambas entidades será esencial para abordar de forma integral los desafíos de la restauración ecológica, la conservación de la biodiversidad y la gestión sostenible del territorio.
En este sentido, el SERNAFOR no debe entenderse únicamente como un reemplazo formal de la CONAF, sino como una oportunidad concreta para modernizar la gobernanza forestal, consolidando una visión de futuro basada en la articulación interinstitucional, la evidencia técnica y la responsabilidad pública frente a las urgencias socioambientales del país.
Bibliografía
Agrupación de Ingenieros Forestales por el Bosque Nativo A.G. (2025). Declaración Pública: sobre el Servicio Nacional Forestal y su función de emitir informes vinculantes sobre las materias de su competencia. www.bosquenativo.cl
Aguayo, M., Pauchard, A., Azócar, G., & Parra, O. (2009). Cambio del uso del suelo en el centro sur de Chile a fines del siglo XX. Entendiendo la dinámica espacial y temporal del paisaje. Revista Chilena de Historia Natural, 82, 361–374.
Aprobosque, Colegio de Ingenieros Forestales de Chile, & Corma. (2022). Manejo Forestal del Bosque Nativo: una oportunidad de desarrollo.
Comisión Mixta – Congreso Nacional. (2025). Boletín n°11.175-01. https://tramitacion.senado.cl/appsenado/index.php?mo=tramitacion&ac=getD
Cubillos, M. (2020). Constitucionalismo ambiental en Chile: una mirada para el siglo XXI. Revista de Derecho, 21, 25–51. https://doi.org/10.22235/rd.vi21.2002
MINAGRI, & CONAF. (2024). Ley sobre recuperación del bosque nativo y fomento forestal – y reglamentos. Ley núm. 20.283.
Navarro, R., & Rivera, C. (2013). Evaluación ambiental en Chile: falencias y tensiones dentro del Estado. Revista Del CLAD Reforma y Democracia, 55(1315–2378), 173–192. https://www.redalyc.org/pdf/3575/357533687007.pdf
OECD. (2024). OECD Environmental Performance Reviews: Chile 2024 (OECD Environmental Performance Reviews). OECD. https://doi.org/10.1787/5bc65d36-en
Paredes, C. (2024). Deficiencias regulatorias y brechas de implementación normativa asociadas al régimen jurídico nacional de formaciones vegetacionales nativas. www.terram.cl
Proyecto Tayú, Fundación Terram, & Unión Europea. (2024). Minuta – Propuestas de reforma a la Ley N°20.283 sobre Recuperación Del Bosque Nativo y Fomento Forestal y efectos en la Región de Valparaíso.
Ulibarry, P. G. (2018). Plan de Manejo – Ley 20.283 sobre Recuperación del Bosque Nativo y Fomento Forestal. http://bcn.cl/25ndz